蓟门决策第91期王宏伟：预案无法应对复杂性突发事件

蓟门决策第91期王宏伟：预案无法应对复杂性突发事件

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2015-10-16 12:16:23第 251 期 10月11日，蓟门决策第91期“从天津爆炸看我国应急管理体系建设”在中国政法大学举行。该活动由凤凰大学问和中国政法大学公共决策中心联合组办。

王宏伟：中国人民大学公共管理学院副教授，博士

以下是王宏伟教授演讲内容整理：

既有的的应急管理体系无法应对复杂系统性的危机

我接到蓟门决策论坛邀请之后，我在反思一个问题，从812天津港爆炸事故发生以来我一直思考一个问题，尽管十几次的媒体采访督促我不断关注这个事件，但是我还是没有想得特别明白。

从2003年非典以来我们国家围绕着一案三制，做了12年应急管理工作，包括薛老师、朱老师和我本人，都参与了北京市的一些应急管理体制机制的建设工作。我就在想这样一个问题，为什么全国有这么多走在应急管理前列的城市，似乎应急管理体系已经是固若金汤了，还发生这样令人扼腕叹息的重大突发事件。比如说上海举行过世博会，上海的安保体系应该是无懈可击了，为什么还出现跨年夜的踩踏，北京为了开2008年奥运会把应急管理体系搞的密之又密，为什么还发生812的暴雨？等等这些问题，我就不一一罗列了。后来我就在想，出了重大突发事件我们要反思，反思是非常有必要的，但是我个人觉得我们反思上可能存在很大的问题，或者是误区。我看了一下凡是这些城市应对不了的都是复杂性、系统性的危机。我们既有的应急管理体系的建设可能存在一个巨大缺陷，应对常规突发事件的时候，它非常游刃有余，而在应对非常复杂的系统性的危机的时候，它却是非常缺少灵活性，缺少适应性，缺少相应性，缺少创新性。

虚假的风险治理铸就了城市脆弱的必然性

首先，我就812天津港的爆炸事故讲几个问题。从事故当中我看到城市复杂性危机有哪些特点。所以我首先把它定义为城市复杂性系统性的危机，它不仅仅是一个安全生产事故。我个人有一个判断，就是未来我们国家的城市会面临着越来越多复杂性的系统性的危机，有哪些特点？第一，发生概率低，损害高。一旦发生就可能引起群死群伤导致社会公众或者媒体高度关注。第二，某种程度上，它具有很强的不可预测性和不确定性。我们许多专家总是强调我们要完善这种预案，这种预案无非是既往经验总结和未来形势的预测，对这种危机无论是既往的经验还是对未来预测，其实都是不起作用的。我觉得可能最好的办法，我们不要虚假的风险治理，我们要真正的风险治理。如果说我们没有一个很好的风险治理，实际上城市的脆弱性已经就铸就了，它发生是迟早的，它发生是必要的。

第三，这场危机具有很强的跨界性。它首先跨越的是地理的边境。它没有像普通的生产安全事故以后，被局限在一定的区域。比如说瑞海公司的危化品爆炸产生了连锁反应，周边一些关键性基础设施，比如说道路桥梁、通讯供电都曾经一度中断，甚至还有我们不能忽视的超算系统，如果预警的话，像我们国内国防军工以及气象检测都会受到非常大的灾害影响。再一个，它跨越了职能的边界。海关是安检总局来监管，还是滨海新区来监管？究竟是什么样的关系，方方面面的关系非常难。所以说，许多人指责天津市政府，它不是没有危机意识，不是没有媒体应对的技能，而是强大舆论压力和政治问责的压力之下，各个部门因为管理关系混乱和界限模糊都想推卸责任，如此而已。所以说就这场危机有一个大的特点，中心区域明显，但是它缺少非常清晰的外围局域。我还认为，应急处理有明显的节点，但是危机的影响，它持续到什么时候可能没有明确的节点。

预案的设计和发生的事情相去甚远

第二个问题，我讲一讲从天津港812的爆炸事故，我们应该去怎么样认识应急管理？我个人觉得新一届政府执政之后，可能应急管理有部分被弱化的倾向。大家谈的更多是国家安全，而不是应急管理。因为应急管理可能更多对应的是公共安全。当然，今年习总也发表了几次公共安全讲话，似乎应急管理我们已经做的无懈可击了，实在没有什么去做，以至于咱们搞一个应急产业，似乎只有应急产业才能成为应急管理新的拉动点。个人觉得其实不是这样。以往我们围绕“一案三制”这个中心进行应急管理的建设，它关注了太多常规突发事件，就是经常发生有规律可寻的，各个政府部门能够按照既有职能界限迅速到现场，能够处置的。但是可能对一些复杂性的、系统性的危机，我们关注的不是特别多。

我觉得我们今天中国社会处于处于一个转型时期，从工业化社会转型到后工业社会。我们都知道，从农业社会来看，农业社会面对的社会环境是简单而确定的。工业化社会面对问题是低度复杂和不确定问题。后工业化社会我们面临问题是高度复杂性和高度不确定性，我们在后工业化社会，面对大量的风险都是高度复杂、高度不确定的风险。社会的形态发生变化，我们今天已经到了工业化社会的晚期，一脚已经跨入后工业化社会的大门，后脚可能还在工业化社会当中。我个人觉得，我们现在的应急体系的设计和建设具有很强的科层制的特点，科层制处理的问题都是一些机构良好的问题，它适应一些组织环境都是简单清晰明确的，都有这样一些特点。但是，它在应对不确定性，或者高度复杂的危机的时候，它就捉襟见肘了。像北京发生712暴雨之后我们就开始反思，不是我们预案做的细不细的问题，发生复杂性的时候，你会发现做的预案设计和发生的事情相差更远。预案设计以不变应万变，其实跟我想法相反，我追求的是以万变应万变。

要站在灾难发生时的真实情境中反思才有意义

还有一个，就是我们反思的问题。我们的反思很少缺乏整体的系统性的反思，而往往只是做局部细节的反思。这种反思可能会犯盲人摸象的错误。第二点，我想说我们现在的反思，往往是马后炮的反思。现在事故的报告还不出来，我不期待，因为基本事实我已经搞清楚了，我不期待它。为什么说我不期待它？因为我觉得没有意义。从撞车事故搞的报告，还有跨年夜所谓专家搞到报告，我非常不感兴趣，为什么？我觉得要进行反思，就要站在灾害或者灾难发生时真正的情景当中去进行反思，才有意义。如果说，你站在事后一大堆已知信息的基础上去进行反思，说应该这样应该那样，我觉得是没有意义的。就像后来我们指责消防员不应该用水灭危险品，引起了爆炸。但有没有给我关于危险品的信息？媒体骂这些消防队员，因为他们积极作为。如果换个角度，如果说消防员不作为，那么媒体是不是更骂他？我们现在是往往马后炮的反思，包括跨年夜的踩踏，我们布局警力不足。你准备到什么程度才算足够？这个堤坝够阻挡30米的浪潮，但是下次来40米，下次总结教训了，把堤坝垒成50米，它下次来了60米怎么办？所以我觉得反思不能这样反思，我们反思没有跳出系统看问题。假如说应急管理框架是正确的，我们只需要做一些细枝末节的修改或者是加规，我觉得不是这样的。所以这是我讲第二个问题。

强化的官僚制弱化了应对复杂性危机的灵活性

第三个问题，我们现有的应急模式存在着什么样的缺陷？第一个，我们现在的应急体系的构建还是以行政部门日常职能为基础的，基本上还是强调要各司其职，各负其责，但是我们发现这种复杂性危机都有对应流动性的空间。所以说当复杂性危机发生的时候，我感觉到各个行政官僚部门，拘于争功违过的本性，肯定出现协调不利的问题。第二个，我们应急管理体系建设的过程当中，忽视了真实危机发生时复杂的情景。比如说我们预案的制定，都请愿以一种人为的、非常理想化的情形，对灾害发生的情景进行一种简化来达到自己的目的。

比如说我们经常搞的一些应急演练，我也参加过，演练的程序不仅是事先预定，甚至每个领导人的讲话都是预先设定的，严丝合缝。其实灾难情景复杂得多，也许通讯中断了，消防队根本不知道你这里发生爆炸和火灾，也许是桥梁道路中断，120急救人员根本不能第一时间赶到现场。人的本性憎恨不确定性，我们希望用一些确定的制度搞定一些不确定性的危机，但是往往只是一厢情愿而已。还有，我们应急体系建设过分强调指挥空间的理念，比如我们反复地说，要统一指挥，一切行动听指挥等等。这些其实我觉得它在很大程度上削弱了一线人员的机动性，还有现场的能力。

第四个，我个人觉得要建立多元共用的应急体系。首先强调一个整体的理念。将部分放在整体框架下加以考量，而不是把整体看作各个部分简单的相加。因为应急的网络它不会像机器一样非常精准按照人们的预测来进行运转。第二，这个网络当中各个参与的主体要有比较高的独立性和自主性，相互之间可以学习。第三，加强协调是非常重要的，但是协调的基础是是沟通，而沟通的前提是信任。第四，要平衡集权和分权之间的关系，适当下放指挥决策的权利。第五，应急决策过程当中要摆脱经验制度和现行思维的影响。我们现在在应急管理机制上还真的受经验主义或者现行思维的影响，比如说许多地方开会，说我们要搞一个标准化建设。我觉得应对常规突发事件可能非常有效，应对复杂性突发事件是无效的。我们在既有“一案三制”的建设过程当中，我觉得我们的应急体系的建设，实际上强化了官僚制，而被强化的官僚制，在应对常规突发事件的时候越来越有效，但是另外一方面来看，应对复杂性危机，需要的灵活性、相应性、适应性因此越来越缺失，这当然只是我的一个想法。